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[기본] 여건변화에 따른 공공청사 계획기준 합리화 방안 연구

책임자 : 차주영 과제기간 : 2014-01-01 ~ 2014-12-31

필요성

○ 지역 공공성 확보 및 도시이미지 제고 수단으로서 공공청사의 중요성 대두
- 공공청사는 대민 서비스를 제공하고 행정업무를 수행하는 공간으로, 지역 주민들의 일상생활을 지원하는 시설인 동시에 지역민의 중심적 생활거점으로서 커뮤니티 형성에 중요한 영향을 미침
- 나아가 공공청사는 물리적으로 지역의 중심일 뿐만 아니라 일상생활 속에서 지역민들이 향유하는 지역의 대표적인 명소로서 상징성을 가짐
- 한편 공공청사는 공공의 핵심 자산 중의 하나로 인식되고 있으며, 경제적인 가치와 친환경 건축공법 등 관리·운영 측면에서의 효율성 확보에 대한 논의도 진행 중임

 

○ 민선자치단체 출범 이후 호화청사 조성으로 인한 지자체 재정악화 등에 따른 적정 면적 기준에 대한 논란
- 민선자치단체 출범 이후 각 지자체의 공공청사 건립이 활발히 이루어졌는데, 특히 경기부양을 위해 ‘05년 「종합투자계획(한국형 뉴딜)」정책이 시행되면서 중앙정부와 지자체의 공공청사 건립이 가속화됨
- 그러나 각 지자체가 경쟁적으로 공공청사를 조성하면서 지역 여건과 특성을 무시한 채 외형에만 치중하여 과대한 규모의 ‘호화청사’를 건립하는 사례가 증가하면서 대규모 신청사의 양산과 과다한 면적에 대한 사회적 논란이 제기되었음
※ 감사원은 2010년 서울시청, 용산구청, 안산 상록구청, 용인 수지구청 등 12개 공공청사를 대상으로 감사를 진행
※ 호화청사에 대한 논란이 제기된지 2년이 되었지만, 호화청사 면적에 대한 언론보도는 계속됨. 경기일보는 2013.3.29일자 기사에 정부 기준일까지 초과면적에 대한 조치를 완료하지 못한 시·군은 본청은 성남시청(1만4천225㎡ 초과), 부천시청(608㎡ 초과), 용인시청(9천840㎡ 초과), 연천군청(1천293㎡ 초과) 등 4곳이었다고 보도. 그 밖에도 건강보험심사평가원, 한국토지주택공사(LH), 동부지방산림청 등 공공청사에 이어 공공기관의  ‘호화청사’ 건설 등에 대한 보도가 이어지고 있음

 

○ 지자체의 호화청사 문제를 방지하고, 국유재산의 효율적인 관리를 위해 중앙정부 차원에서 공공청사에 대한 면적 기준 재정비
- 『청사시설 면적기준 개정을 위한 제안(건설기술연구원, ‘07.3.15) 』을 통해 인간의 신체치수에 따른 사무공간관련 치수, 보행․동선관련 치수를 고려하여 업무시설 바닥면적을 8.3㎡로 제안함
- 「공유재산 및 물품관리법(‘09.12)」 과 「공유재산 및 물품관리법 시행령(’10.8)」 개정을 통해 신축을 전면적으로 금지하거나 지자체 인구규모별로 청사규모를 제한하는 방안 및 새로운 공공청사 면적기준을 마련함

- 안전행정부는 지자체의 무분별한 청사 신축을 방지하기 위해 청사 신축시 기존청사의 리모델링 가능여부 사전검토를 의무화하고 리모델링이 곤란한 경우에 한해 제한적으로 신축을 허용하는 「지자체 청사 리모델링 확산 대책(’10년 4월)」을 발표함
- 또한 면적기준을 초과한 지자체에 대해 초과 공간을 임대하거나 주민편의시설 등으로 전환할 것을 권고하고, 이에 따르지 않는 경우 지방교부세를 감면하는 등 재정 패널티를 부과할 방침을 천명함

 

○ 여건변화에 따른 공공청사 기능 변화 및 공공청사 면적기준의 한계
- 신축의 전면적인 금지나 면적기준에 대한 과도한 제한은 지역특성에 맞는 자유로운 디자인과 주민수요를 반영한 새로운 프로그램 도입을 저해할 수 있음
- 특히 ’90년대 중반 이후에는 공공청사에 대한 인식이 공무원에서 주민 중심으로 전환되어 주민쉼터, 유아용 놀이방, 어린이 도서관 등 주민편의 기능 도입이 본격화되었고, 공공청사 고유의 행정업무, 대민업무, 의회업무 외에 문화지원 기능이 증가하는 추세임
- 그러나 공유재산관리지침·정부청사관리규정 등에서 제시하는 시설규모 및 면적기준은 도입 기능 및 프로그램의 타당성 여부 검증을 통해 적정면적을 결정하는 것이 아니라 고정된 면적기준만을 제시하고 있어 업무형태의 다변화에 대응하기 어려움
※ 「공유재산 및 물품관리법 시행령」에 따르면 공공청사의 경우 도본청은 7만7천633㎡, 인구 100만 이상 시는 2만2천319㎡, 90만 이상 100만 이하 시는 2만1천968㎡, 의회 청사는 도의회 2만9천164㎡, 인구 100만 이상 시의회 6천597㎡, 90만 이상 100만 이하 시의회 6만2천9㎡ 등으로 지자체의 인구 규모에 따라 제한하여 지역의 여건을 반영하기 어려움
- 또한 본청정원 외 인력 집무 면적, 본청직원 편의시설(휴게실, 식당 제외), 본청외부기간 사용 공간 등에 대한 면적기준은 없는 상황임. 이로 인해 공공청사 1인당 면적이 적정기준에 부합하는 경우에도 실제 업무공간은 부족하고, 사용이 불가능한 데드스페이스가 많은 문제가 발생함.
※ 세종시 정부종합청사의 경우, 기준에 따른 1인당 사용면적은 달성하고 있으나 실제 사용하는 사무공간은 부족함. 국토교통부 녹색도시과를 조사한 결과, 1인당 사무면적은 1.59평(68.27㎡/13명=5.25㎡)으로, 1인당 업무면적에 대한 세종시 청사기준(6평), 행자부 기준(3.2평)에 못미치고 있음
- 특히 공유재산관리지침에서는 호화청사 방지를 위해 일반 시민이 이용할 수 있는 공공편익시설은 최소화하도록 규정하고 있고, 주민을 위한 공공편익시설에 대한 면적기준도 부재한 상황임

○ 새로운 수요에 대응하는 공공청사의 합리적인 계획기준 개선방안 마련 필요
- 앞서 살펴본 바와 같이 기존의 공공청사 면적 기준은 점점 증가하는 주민을 위한 공공편익시설에 대한 고려가 부재하고, 효율적인 업무를 위한 직원 편의시설에 대한 기준도 미흡한 상황임
- 특히 호화청사로 분류되는 지자체 공공청사에서 실제로 사용되는 업무공간 면적과 공용면적에 대한 면밀한 분석을 통해 문제점을 도출하고, 공공청사의 업무환경을 제고하는 동시에 공공자산을 효율적으로 활용하는 방안을 마련할 필요가 있음
- 무엇보다 여건변화에 따른 수요를 반영할 수 있도록 공공청사의 면적기준을 현실화할 필요가 있으며, 이를 실현할 수 있는 제도적 개선방안 마련이 필요함
- 이에 본 연구에서는 합리적이고 효율적인 공공청사의 면적기준을 제시하고, 이를 위한 제도개선 방안을 제시하고자 함

연구목적

여건변화에 따른 공간수요에 대응할 수 있도록 행정업무, 대민업무, 의회업무, 문화지원기능 공간 등에 대한 공공청사의 합리적이고 효율적인 계획기준 마련

 

기존 공공청사의 공간활용 현황 파악 등을 통해 효율적인 업무공간 확보 및 주민지원시설 등 공공편익시설에 조성을 위한 실현방안 제시

 

새로운 계획기준 및 개선방안의 실효성 확보를 위한 관련 법제도 개선방안 제시

연구내용

○ 국내 공공청사 활용실태 조사를 통한 현황 파악
- 새움터 등 통계자료를 활용한 공공청사 규모, 공간유형에 따른 사용면적 등 조사·분석
- 중앙정부 청사, 도청사, 시청사 등 주요 공공청사 도면 분석을 통한 이용실태 파악 및 업무공간, 공유공간 등 사용공간 유형별 면적 현황 조사·분석
- 업무공간, 공유공간 등 사용공간 유형별 실사용 면적과 기준과의 차이, 지역 규모에 따른 차이, 공공청사 유형에 따른 차이 등 현황 분석 및 문제점 도출

 

○ 공공청사 계획기준 및 적용방법 조사·분석
- 「정부청사관리규정시행규칙」, 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 등 공공청사 면적기준 관련 법령 및 지침, 지자체 조례 등 조사·분석


○ 해외 공공청사 계획기준 및 적용방법 조사를 통한 시사점 도출
- 일본의 「일반청사면적산정기준」,  캐나다의 「GNWT Office Space Standards and Guidelines」, 호주의 「Building Code of Australia」, 영국의 ‘health & safety minimum standards’, 독일의 ‘neufert bauentwurfslehre(설계자료집성)’, 미국 GSA(General Services Administration)의 기준 등 국가별 공공청사 관련 면적 기준 조사·분석을 통한 국가별 표준 면적 기준 도출
- 해외 우수 공공청사를 대상으로 도면 분석을 통한 이용실태 파악 및 업무공간, 공유공간 등 사용공간 유형별 면적 현황 조사·분석
- 공공청사 면적 기준에 관한 관련 법제도가 마련된 국가의 관련 기준 및 적용방안 조사·분석을 통한 관련 법규·제도간의 상호 보완체계 분석

 

○ 공공청사 활용 공간 유형별 계획기준 마련
- 행정업무, 대민업무, 의회업무, 문화지원 기능 등 면적기준 구성항목 구분
- 공공청사 내 사용 공간별 면적기준 제시
- 지자체 규모, 특성 등 지역 수요를 고려하여 사용공간 유형에 따라 차별적으로 적용할 수 있는 면적기준 제시
- 지역 특성과 공공청사 기능을 고려한 공공청사 유형별 표준화된 면적기준 지침 개발 

 

○ 공공청사 계획기준 적용을 위한 제도개선 방안 제시
- 공공청사 면적기준 활용방안 제시
- 관련 법규 및 제도의 개선 및 정비방안 제시