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[기본] 건축 인허가행정 합리화를 위한 건축법제 개선 방안 연구

책임자 : 유광흠 과제기간 : 2014-01-01 ~ 2014-10-31

필요성

□ 국민의 생활과 밀접한 건축 규제
○ 건축 규제 중 가장 주요하게 고려할 수 있는 건축허가는 2012년 기준 143,671천 143,671천㎡, 동수는 231,952동에 달함
- 착공 면적은 102,398천㎡, 동수는 191,664동이며, 준공 면적은 111,931천㎡, 동수는  190,383동으로 파악됨

 

○ 건축행정 및 건축 관련 법률에 의해 직접적인 영향을 받는 건축산업은 2011년 기준으로 30조원 규모에 달하고 있는 주요한 산업 분야임
- 2009년말 부동산 자산은 5,162조원*으로 전년(2008년말 4,896조원)보다 266조원 증가하여, 국가자산 전체의 약 70% 수준에 달하여 국민에 대한 영향도가 매우 높음
  * 토지자산(3,464.6조원) + 주거용건물자산(804.8조원) + 비주거용건물자산(892.6조원)
 


□ 건축 분야는 대표적 민원행정으로 막대한 사회적 비용발생
○ ‘08년 국토교통부 통계를 살펴보면, 건축 행정은 대표적인 규제행정으로, 가장 많은 민원 대상으로, 국토교통부 전체 민원(161,711건)의 4.9%, 총 8,285건을 차지함
- 세부적으로는 법령 이해의 어려움 및 법령의 수시 개정에 따른 질의와 건의, 지자체 행정 처리에 대한 불만 진정, 건축관계자 상호 이해관계에 따른 분쟁 등이 있으며, 이중 법령 질의 관련 민원이 대부분을 차지
- 건축 인·허가 및 착공신고, 감리 등 행정절차에 따른 민원(33%)과 대지·도로 및 건축물의 높이 등 건축기준에 대한 질의(48%)가 대부분을 차지하고 있음

 

○ 이러한 건축행정과 건축기준에 대한 민원은 국민에게 불편을 유발하여 법률에 대한 인식과 수용성에 영향을 미치며, 관련 산업분야의 사회적 비용 증가를 의미

 

□ 건축민원 유발 및 만족도 저해요인인 건축법
○ 건축법령은 건축법은 허가절차, 기술기준, 현장관리 및 유지관리 등 광범위하고 포괄적으로 각종 규정이 혼재하는 대표적인 전근대적인 입법임
- 또한 1962년 제정된 이래 잦은 개정으로 인해 법체계 혼란, 규율범위 혼재, 위임입법 등 다양한 문제가 누적됨에 따라 법해석 자체가 어려운 상황이며, 이해가 어려운 사항에 대한 단순․반복적인 법해석 질의민원이 발생하는 현상을 초래하고 있음
- 건축물 조성과정에서 관계되는 건축기준은 여러 법률에 산재되어 있어 복잡하고 전모를 파악하기 어려워 국민들이 불합리한 규제로 인식하는 주요 요인이 되고 있음

○ 건축법령에서 규정하고 있는 건축행정 절차가 복잡하고 관련 법령이 방대하여, 처리에 장기간을 소요하게 되고 인허가 과정을 민원인이 예측하기 어렵게 하고 있음
- 예를 들어 심의과정에서 설계안대로 건축할 수 없는 것으로 확인 되는 경우 토지구입비용, 건축설계비용 등 건축주에게 피해를 발생하게 되며, 행정처리에 대한 불만과 불신이 가중하게 되고, 막대한 사회적 비용을 발생시키는 원인이 되고 있음

연구목적

□ 수요자 중심의 법률로의 전환
○ 건축물은 대표적인 사유재산으로 재산권을 제한하는 건축법에 의해 규율되는 각종 기준에 대한 규제완화 요구가 많음
- 반면에 사생활 보호, 화재․피난․안전사고 예방, 친환경 국제기류 등에 따른 규제의 신설․보완의 필요성도 상존
- 최소한의 안전․환경 확보와 규제완화 사이에서 균형점을 찾아가는 과정은 건축법에서 담보하여야 하는 중요한 사항임

 

○ 건축 관련 법제는 국민의 자유와 권리를 제한하는 법률이므로 개별 법률의 내용에서 헌법에서 제시하는 기본권 제한의 원리인 ① 목적의 정당성, ② 방법의 적절성, ③ 피해의 최소성, ④ 법익의 균형성이 지켜지고 있는지에 대한 검토를 통해 부적절한 규제를 철폐하고 규제의 품질을 향상할 필요
- 불합리한 규제는 사회적 비용의 증가와 더불어 법률이 가져야 하는 체계 정당성의 미흡, 법률에 대한 국민의 이해가능성 및 수용성의 저하 등 많은 부작용을 초래
 - 건축 관련 법제의 체계를 효과적으로 정비하여 법규범의 실효성을 높이고, 법규범 간의 논리적·사상적인 모순과 충돌을 방지하여 타당하고 일관성을 가진 법체계를 갖추도록 정비할 필요

○ 그러나 그동안 건축법의 개정연혁을 살펴보면 수요자 관점의 개선이 미흡하였고, 단기간·단편적 접근에 의한 시설기준 완화에 치중함
- 광범위한 건축법령의 개선이 아니라 여건변화에 따른 건축기준 등의 변경에 소극적으로 대응하고, 건축행정에 대한 개선을 공급자 위주로 추진

 

□ 건축규제의 개선을 위한 건축법의 정비 필요
○ 건축행정절차를 개선하여 국민들이 쉽게 이해할 수 있도록 하며, 법률의 체계화를 도모
- 건축물 조성에 관한 모법으로서의 역할을 담보하기 위한 건축법의 타법률과의 관계 설정을 통한 중심적 위치 부여
- 건축행정 절차를 각종 관계법령에 따른 인허가 사항을 포괄하여 표준화 할 수 있도록 간소화하고 투명화하기 위한 방안 마련

 

○ 건축 인허가 행정의 복잡성 해소를 위한 개선 방안 제시
- 현행 건축 인허가 행정은 일반인 뿐만 아니라 전문가도 그 전모를 파악할 수 없을 정도로 법률, 시행령, 시행규칙 외 다수의 고시, 훈령, 예규, 지침 등으로 구성된 복잡한 절차이며
- 방대한 수의 법령으로 형성되어 있는 근거 법체계는 상하, 분담, 병렬, 원칙, 예외라는 관계가 그물망과 같이 얽혀져 그 구조가 매우 복잡하고 난해한 상황
- 따라서 건축 인허가 행정의 복잡성을 해소하기 위한 현황과 문제점 분석이 필요

 

□ 건축 인허가 행정 합리화를 위한 법률 정비 방향
○ 건축물 조정과정에서 행정의 개입이 요청되는 단계와 내용에 대한 개념적 틀 제시

 

○ 법률의 요건을 바탕으로 건축 인허가 행정에 요구되는 건축 인허가 행정 관련 법률의 체계 및 구성내용에 대한 개선 방향 제시

○ 기획, 설계, 시공, 유지관리, 해체의 건축물 조성 과정과 건축 인허가 행정체계간의 연계를 분석하여 이를 토대로 건축 인허가 업무처리 절차의 개선을 위한 법률 개선 방향 제시

연구내용

○ 건축물 조성 과정과 인허가 행정 및 법률의 운영 현황 분석
- ‘행정’은 입법과 사법에 대응하여 정부가 행하는 행위로서, ‘건축행정’은 건축물 조성과정에서 정부가 개입하는 일련의 행위를 의미
- 건축은 사적 재산권 행사의 일부이지만, ‘공공재’로 인식됨에 따라 기본권 행사를 법률로 제한하도록 하고 있는 헌법의 취지를 통해 정부의 개입이 정당화 되고 있음
- 법규가 허용하는 범위내에서 행정청에서 일정한 선택이나 판단의 권한을 부여한 ‘재량행위’와 법규상 구성요건에서 정한 요건이 충족되면 반드시 어떠한 행위를 하거나 하지 않아야 하는 ‘기속행위’가 명확하게 구분되어 있지 않아 민원인이 행위의 결과를 예측할 수 없도록 하고 있음
- 건축물 조성과정을 기반으로 현재 운영중인 인허가 행정 현황을 조사하고 선행 논의를 바탕으로 문제점을 정리
- 건축 인허가 행정 관련 법률의 구성 및 체계를 분석하여 법률의 구성요건에 대한 적합성을 검토

 

○ 해외 건축 인허가 행정체계 및 관련 법제도 현황 조사
- 해외 주요 국가(미국, 일본, 영국, 독일, 프랑스 등 예정)의 건축물 조성과 관련된 인허가 행정 운영 현황에 대한 조사
- 해외 주요 국가의 건축 인허가 관련 법률의 구성 및 체계 조사
- 해외 주요 국가의 건축 인허가 관련 법률의 내용 및 운영 현황 조사
- 건축행정 절차를 규율하고 있는 상하위 관련 법령 및 제도의 관계성 검토
※ 영국의 경우 「2000년 건축규제(Building Regulation 2000)」개정법률 부터 건축규제(The Building Regulations 2010)와 건축허가관련 건축 규제(The Building (Approved Inspectors etc.) Regulations 2010)로 분리하여 복잡한 기준들의 구성을 단순화함으로써 법제의 이해도를 제고하였으며, 미국의 경우 지역별, 분야별로 코드화(code)된 법제를 운영함에 따라 건축행정 코드와 건축성능 및 안전 기준별로 별도 코드를 운영하고 있음

○ 건축 인허가 행정체계 개선을 위한 방안 제시
- 건축 인허가를 행정이 규제할 수 있도록 근거를 제공하고 있는 「건축법」은 국민의 기본권인 재산권 행사를 제한하기 때문에 법률에 엄격하게 그 사항을 명시하도록 하고 있음
- 그러나 법률의 재량범위의 모호함, 포괄위임 등으로 인해 행정권에 대한 법률의 구속을 강화하고 행정재량을 가능한 배제하려는 추세에 부합하지 못함
- 건축 인허가 행정에서 행정의 개입이 요청되는 단계와 내용에 대한 개념적 틀을 제시
- 법률의 요건을 바탕으로 건축 인허가 행정에 요구되는 건축 인허가 행정 관련 법률의 체계 및 구성내용에 대한 개선 방향 제시